郇庆治解读《政府工作报告》环保篇：为了碧水蓝天，中国还是蛮拼的

    2012年《十八大报告》将“大力推进生态文明建设”的战略部署概括为“优化国土空间开发格局、全面促进节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设”，而2013年《全面深化改革若干重大问题的决定》将“加快生态文明制度建设”的关键领域（政策）概括为“健全自然资源资产产权制度和用途管理制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度、改革生态环境保护管理体制”。对照之下，2015年《政府工作报告》以679字的篇幅系统阐述了政府新一年在大气治污、水污染防治、能源消费和生态建设四大领域中的目标与任务，既有详细规定的政策举措，也有需要大胆尝试的政策与管理制度创新，是对党和国家所确定的“大力推进生态文明建设、努力建设美丽中国”大政方针的扎实谋划与贯彻。

 

     第一、“全面实施”节能减排领域的攻坚战。环境污染正日益成为全社会关注、甚至焦虑的敏感性民生政治议题，近年来频发与不断蔓延的“城市雾霾”问题，更是已成为国内外传媒与民众议论的焦点，而扭转和消除环境污染的直接路径，就是让我国居高不下的化石燃料消费排放量尽快走向绝对性下降。从生态文明建设的目标与路径来说，实质性节能减排和环境善治是我们全面启动生态文明建设的第一步和突破口。更为重要的是，在这方面，党和政府已经既有中长期的战略性目标，又有着明确的阶段性任务部署。问题只在于，我们如何全面落实与实现比如2014年推出的《大气污染防治行动计划》（“大气十条”）的既定任务。因此，《政府工作报告》提出，政府各部门与全社会应严格实施新修订的《环保法》，并在行政监管体制与制度措施上有大胆的创新。比如，实行区域联防联控，推动燃煤电厂超低排放改造，促进重点区域煤炭消费零增长；推广新能源汽车，治理机动车尾气，提高油品标准和质量，在重点区域内重点城市全面供应国五标准车用汽柴油；2005年底前注册营运的黄标车要全部淘汰；积极应对气候变化，扩大碳排放权交易试点。需要强调的是，《报告》首次将这方面目标纳入年度的“预期性目标”：二氧化碳排放强度要降低3.1%以上，化学需氧量、氨氮排放都要减少2%左右，二氧化硫、氮氧化物排放要分别减少3%左右和5%左右，充分体现了本届政府“铁腕治污”的决心。

 

    第二、“启动实施”《水污染防治行动计划》（“水十条”）。众所周知，水污染和大气污染一样，是我国经济现代化发展过程中面临着的一个严峻挑战。工业污水、生活污水、化肥农药残留等，使我国主要河流流域和城乡区域都存在着严重的污染，直接威胁着人民群众的饮水安全与生活健康。对于广大群众的生活质量来说，水污染的危害与大气污染一样严重和不可接受，但水污染(比如地下水污染)的可视性有时较差，因此风险和危害往往被忽视或低估。而从生态文明建设的目标与路径来说，“碧水蓝天”也从来是不可分割的一个整体。因此，《政府工作报告》提出，2015年将会在“大气十条”的基础上，适时推出并实施“水十条”，依此来加强对江河湖海水污染、水污染源和农业面源污染的治理。这其中，既包括更严格的水污染执法与监管，比如实行从水源地到水龙头的全过程监管和对偷排偷放者出重拳、让其付出沉重的代价，对姑息纵容者严问责、使其受到应有的处罚，也包括一些制度层面上的创新，比如推行水污染第三方治理，推进环保税立法工作。

 

 

    第三、“继续推进”能源生产和消费革命。能源生产与消费既是经济现代化发展的“血液”，也是现代生活质量与方式的动力保障，而节能减排和环境治理的直接目标，就是减少化石燃料的消费与排放总量。因此，着眼于日益重要的生态环境质量改善的目标，我们别无选择，必须实质性减少传统能源（尤其是煤炭）的生产与消费。但与此同时，为了维持人民群众当前的现代生活质量并进一步有所提高，同时也是为我们重构新型的——生态文明的——生产生活方式争取时间，我们必须顺应国际大势，继续推进能源生产与消费的“绿色革命”，而不能受近期发生的世界性石油价格大幅下滑的影响。因此，《政府工作报告》提出，我们既需要节约挖潜，比如加强工业、交通、建筑等重点领域的节能，积极发展循环经济，大力推进工业废物和生活垃圾的资源化利用，也需要继续大力发展风电、光伏发电、生物质能，积极发展水电，安全发展核电，开发利用页岩气、煤层气。为此，既需要坚定国家层面上的中长期战略思路与举措，也要大胆借用一些成熟化的市场机制与手段，包括努力把节能环保产业打造成新兴的支柱产业。能源生产与消费的重大转型，当然是一个十分艰难的任务，但却是我们必须赢下的一场战争，回避和拖延只会增加最终解决这一难题的经济政治成本。

 

    第四、“大力推进”重大生态修复培育工程。森林草原、江河湿地是大自然赐予人类的“绿色财富”，也是我们生态环境质量 和生态文明建设的最基础性的依赖或屏障。可以说，离开了“山、水、湖、田、林、草”这一自然生态整体的健康与可持续性，人类的所有文明创造都将不复存在。对此，《十八大报告》和习近平同志的系列论述已经做了非常精辟的阐述。也正因为如此，《政府工作报告》提出，要大力推进重大生态工程建设，拓展重点生态功能区，办好生态文明先行示范区，开展国土江河综合整治试点，扩大流域上下游横向补偿机制试点，保护好三江源；扩大天然林保护范围，有序停止天然林商业性采伐；2015年新增退耕还林还草1000万亩（2014年是500万亩），造林9000万亩。这其中，有的是政策与管理体制层面上的举措，比如更大面积的退耕还林和植树造林，划定和拓展重点生态功能区与天然林的保护范围，有的则是深刻的制度创新尝试，比如生态文明建设先行示范区创建、流域上下游生态补偿机制、国土江河综合整治等。

 

    上述四个方面构成了中央政府2015年切实推进生态文明建设的主要政策举措与目标任务。如果说将“能耗强度”纳入2015年“预期性目标”表明了本届政府对于“民生环保”目标的更加重视与“自我约束”，那么，像“完全淘汰2005年底前注册营运的黄标车”、“促进重点区域煤炭消费零增长和在重点区域内重点城市全面供应国五标准车用汽柴油”、“新增退耕还林还草1000万亩，造林9000万亩”等要求，则传递了中央政府明确的绿色政策指令或信息。依此而言，《十八大报告》和《全面深化改革若干重大问题的决定》关于“大力推进生态文明建设”的政治战略部署，已演进成为《政府工作报告》中的具体政策措施，而只要这些政策措施得以贯彻落实，就会带来我国生态文明建设的切实进展。

 

    当然，需要指出，一方面，《政府工作报告》的上述政策举措还需要进一步的细化与量化，比如，重点区域煤炭消费的零增长和重点区域城市的油品升级等，都要有更明确的任务分工和落实时间表，另一方面，也许更为重要的是，为了更切实地反映我国生态环境严重超载的现状，也为了更积极地回应人民群众对“绿水青山”的殷切期待，我们迫切需要更坚决引入一种生态环境问题应对的“倒逼思维”和“倒逼机制”——那就是，为了在可以预期的时限内（比如到2030年或2050年）实现明确的环境善治目标（比如像“APEC蓝”或“春节式公共交通”），我们必须现在就做出一些政策和制度性的调整与改变，而不是简单满足于一种动态意义上的逐步改善。

 

 

（作者为北京大学马克思主义学院教授）