迟福林

尽快从法律上赋予农民长期而有保障的土地财产权

【学者简介】

迟福林，中国(海南)改革发展研究院院长，中国经济体制改革研究会副会长，享受国务院特殊津贴专家。曾被中组部、中宣部、国家人事部和国家科学技术部联合授予“全国杰出专业技术人才荣誉称号”。长期研究政府职能转变和行政体制改革问题。北京大学、南京大学、浙江大学、东北大学、西南财经大学等重点大学的客座教授或特聘教授。

【两会提案】

迟福林：尽快从法律上赋予农民长期而有保障土地财产权的建议

十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利”、“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，这给亿万农民带来信心和期盼，也是深化农村改革的重大举措。

（1）土地权益是农民最大的财产权，赋予农民更多财产权利重在保障农民土地权益。（2）由于法律保障不到位，侵犯农民权益的现象比较普遍，在某些地方比较突出。（3）深化农村土地制度改革的核心和关键，是从法律上赋予农民长期而有保障的土地财产权。

为此建议：

1、从法律上把农民土地使用权纳入财产保护范畴。

（1）把家庭承包土地纳入财产权法律保护范畴。在《土地管理法》第二条中增加一款“赋予农村土地使用权人的土地用益物权，使其拥有对土地使用权依法享有占有、使用、收益的权利”；第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”，建议修改为“实现农村土地承包关系稳定并长久不变”；法律将其界定为“农民财产权”，纳入财产保护范畴。

（2）从法律上赋予农民住房财产权的完整产权。尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的财产权；从法律上赋予农民对宅基地使用权用益物权性质，赋予其占有、使用、收益、转让、抵押的完整权利。

（3）实现农村建设用地平等入市。建议在《土地管理法》第九条中增加一款“县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场，主要通过市场配置土地资源”，为农民土地使用权的流转提供法律依据和制度保障；年内出台建立城乡统一建设用地市场的实施方案，以严格规划和用途管制为前提，建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，打破目前地方政府独家垄断供地的格局，活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。

2、强化农民在征地中主体地位。

（1）按市场价格补偿。修改《土地管理法》第四十七条，将“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”改为“征收土地的，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，按照市场价格给予公平补偿”；删除“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”；在征收耕地的补偿费用中增加“社会保障补偿”, 尽快叫停“土地换社保”等做法，将被征地农民纳入城镇社保体系；探索留地安置、土地入股等多种模式，确保农民的长远受益；新增“补偿资金不落实的，不得批准和实施征地”的条款。

（2）进一步完善征地程序，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。废除《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“对征地补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”建立完善论证和听证制度，听证论证的范畴从补偿标准扩大到是否具有公益性。论证或听证结果认为不符合公共利益的，不允许征地。

（3）保障被征地农民申诉权。尽快赋予农民就征地决定向诸如法院之类的独立机构提出申诉的权利。农户对征地内容有异议时，可向省级政府申请行政复议、向省级土地庭申请裁决，或向县级法院提起行政诉讼。

3、立法禁止政府从事商业性土地经营。对政府从事商业性经营土地,世界上绝大多数国家法律都是禁止的。我国政府经营土地，虽然有其历史的原因和贡献,但其弊端日益凸显。建议修改《物权法》、《土地管理法》，明确禁止政府从事商业性土地经营。

4、鼓励地方改革试点。农村土地虽然有一定的特殊性，但在严格规划和用途管制的前提下，其配置应主要由市场决定。建议鼓励地方推进农村土地资源配置的市场化改革，及时将地方成熟的改革做法全面推广并适时上升为法律。

 【评论文章】

没有改革自信，难有改革动力

作者：迟福林

落实十八届三中全会《决定》，务实的改革行动至关重要。问题在于，要形成全面深化改革的社会氛围，仍需进一步解放思想，凝聚改革共识。

通过改革形成结构上的新常态、体制上的新常态

未来几年是我国经济新常态形成的关键时期。尽管从经济增长速度来看，已开始进入7%左右增长的新常态，但困扰经济可持续发展的结构性、体制性问题远未得到解决。应当看到，经济新常态不仅是增长速度上的新常态，还包括结构上的新常态、体制上的新常态，结构上和体制上的新常态更具有根本性。只有通过改革形成结构上的新常态、体制上的新常态，才能够为未来5-10年形成稳固、可持续的经济新常态打下具有决定意义的基础。

要增强结构性改革的紧迫感，不能因增长速度上新常态的形成而放松结构性改革。通过加快结构性改革形成消费主导的投资消费关系新常态、服务业主导的产业结构新常态、以人口城镇化为主的新型城镇化新常态和创新驱动新常态，牢牢把握打造中国经济升级版的主动权。

要跳出短期看长期、跳出速度看结构。改革要着眼于解决长期、结构性问题，敢于用短痛换长痛，实现标本兼治。在宏观政策上要有定力，坚守不刺激的宏观经济政策，不因短期内经济增长扰动而放弃中长期的转型改革目标。尤其需要防止以增长取代转型，以政策调整取代改革，以小修小补的改革取代深层次改革。

没有改革自信，很难产生真正的改革动力

改革进入深水区，改革自信至关重要。没有改革自信，很难产生真正的改革动力。一方面要看到，随着反腐工作的逐步深入，既得利益牢不可摧的神话正在被打破，改革力量和不愿意改革力量的对比正在发生深刻变化；另一方面，改革要集中力量在破除国有企业行政垄断、深化行政审批制度改革等久攻不破的改革领域尽快取得实质性突破，带给社会良好的改革信心和预期。

坚定改革自信，要进一步解放思想。“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”是《决定》的一大亮点，更是改革理论与实践的历史性突破。它不仅将直接推动经济体制改革的重大突破，也将倒逼政治体制改革、社会体制改革；不仅是改革理论的重大突破，更是改革不断深化、持续的重要标志。“市场决定论”的深刻性和意义不亚于22年前提出的市场经济与社会主义的“兼容论”。

突破利益固化格局深化改革，很重要的是形成全面深化改革的势能

改革在任何时期都会受到既得利益和观念上的束缚，重要的是使改革成为不可逆转的大势。为此，需要营造改革舆论氛围，把研究改革、宣传发动改革作为全面深化改革领导小组的一项重要职能。要加大改革基础理论的研究和创新力度，对改革面临的重大疑难问题作出权威性的解释，针对改革进程中出现的新矛盾新问题，及时回应社会的种种疑问、分歧和争议。要注重通过媒体宣传改革营造良好的社会氛围，充分利用媒体征集改革民意，使媒体成为客观、真实反映改革进程、代表公众利益监督改革的重要平台。

要在凝聚共识中形成改革的社会合力。对未形成方案的具体改革，积极引导各方参与讨论。建议重大改革尽可能实行听证制度，让改革利益相关者能够参与改革进程，进行平等、充分的质证和辩论。对已出台方案的改革，在实施之前做好有明确时间要求的试点工作，充分总结、汲取、提炼基层试点经验推进改革，使改革能够充分反映基层诉求。对正在实施的方案，在实施进程中鼓励各方参与、监督、反馈，使各方合法利益得到有效保障，尤其要避免弱势群体利益受损。