政治话语下中国乡村治理的演进与选择

如果从政治话语来看，中国共产党执政以来的乡村已经形成了三个政治话语体系及在此体系下的乡村治理模式。党的十八届三中全会后，在国家发展战略上执政党正在建构一个新的政治话语体系即“国家治理体系现代化”。那么，在这个话语体系下，中国乡村治理将如何演变?应当建构怎样的新的治理机制?

三种政治话语下的乡村治理

法国哲学家利科(Pual Ricoeur)曾经指出，“话语是事件和意义的结合”。话语(Discourse)表达不仅是沟通和交流的工具，也是思想和文化的载体，而政治话语直接表达了为政治权力服务的“意义”即意识形态的特质。由此来分析，1949年以后的中国乡村治理可以分为三个演变阶段。发生于这三个阶段中的变革是极为深刻的。

第一阶段：新中国话语下的乡村治理农村基层政权的建立不是偶然的，它服从和服务于当时的国家目的和宏观体制。这是为了从根本上变革农村社会，巩固新兴的国家政权。国家也只有将国家政权延伸到基层，才能达到改造和重建乡村的目的。中华人民共和国成立后，土改是开启乡村社会新时代的真正开端，也是乡村社会权力结构重塑的关键突破口。中国乡村的土改其意义并非只是经济上的所谓实行“耕者有其田”，相反，它更大程度上凸显了政治上的要求。新中国话语下的村庄政治，其标志就是党组织的建立并主导乡村政治、建立了基层政权体制，从而使家族政治消退于中国乡村社会。由土地改革运动到互助组、常年互助组、具有半社会主义性质的初级农业生产合作社，再到完全社会主义的高级农业合作社的逐步过渡方式，走出了一条由点到面、由小到大、由临时性到综合性、由农业集体劳动到综合性合作社的农业互助合作之路，使中国农村于1956年基本完成了农业社会主义改造任务，从而使国家的行政体系渗透到农村的基层，建立和完善乡(行政村)的基层政权体制，促使家族政治退出乡村社会。与此同时，这一时期的村庄政治以政治动员的方式，展现出全新的政治话语，从农民口出发出了几千年来中国农村从没有过的词汇和政治口号，如阶级、阶级成分、社会主义等。“‘阶级话语’是中国共产党对中国乡村社会进行改造过程中开始在乡村社会中出现的，是从外部嵌入到乡村社会中的。这一过程开始于中国共产党在广大乡村社会推行的‘土改’。”(纪程：《话语政治：中国乡村社会变迁中的符号权力运作》，中国社会科学出版社2011年版，第32页)

第二阶段：人民公社制度话语下的乡村治理

始于人民公社体制的创制。人民公社制度要求取消传统的社区、家族认同，大队和生产小队的制度是为了使原来的家族和聚落改造为国家统一管理的生产和工作单位。这种集体化运动不仅改变了经济领域中的生产和分配方式，也是对传统社会关系网络和社区互助的排挤，创造了新的社会原则。

其政治的特征就是通过集体化而使乡村生活全面国家化，进而使乡村政治一体化。在人民公社化时期，队为基础的三级组织完全取代了一切的行政和非行政组织，农村社会几乎就是一个军事化的社会，而此时的农民家庭只不过是生产队的一员，分散千百年的中国小农被彻底地“组织起来”，形成一体化的农村社会。与此同时，农民与国家或国家权力有着前所未有的紧密联接。在公社的行政系统中，大队成为联结农民和国家的中介，是将农民和国家紧密联系起来的关键环节。人民公社时期充满着“国家话语”或“革命话语”。“国家话语”主要是指站在国家立场上，以国家形象、国家利益为本位的话语，如“支援国家建设”等;“革命话语”主要是与革命相关的话语，如“无产阶级专政下继续革命”等。

第三阶段：村民自治话语下的乡村治理改革开放开启了农村政治的新篇章，进入了村民自治话题下的村庄政治时代。其进程为多线条演进，主线为撤社建乡实行村民自治，副线为新农村建设、农村社区建设和城乡统筹、实行农村社会管理体制改革。

改革开放以来，乡村政治制度变革的基本线索有两条：一条是乡镇政权的改革，主要表现为撤社建乡;另一条就是村行政组织的变化，即村民自治。可以说，三十多年来，中国农村最引人注目的变化从经济上说是推行家庭联产承包责任制，从政治上说是推行村民自治。村民自治的政治实践给整个农村政治生活带来根本性变迁，表明中国农村已经走向一种新的乡村治理模式。与村民自治相关的政治话语如民主选举、选举管理、民主决策、民主监督、自治、权利等成为流行语。

进入发展瓶颈中的村民自治与转向新政治话语下的治理

村民自治制度的确立，标志着乡村治理结构的创造性转变，改变了以前单向的“官”管民的乡村治理结构，尝试探索通过建立共同性规则进行治理，在推动农村发展、维护基层稳定、保障农民权益、推进民主政治建设方面取得了巨大成就。但是，村民自治在制度设计和运行环境两大层面面临严峻挑战，其发展进入瓶颈。制度本身设计的问题其一是二元权力结构下村“两委”矛盾凸显。村组法和《中国共产党农村基层组织工作条例》将党组织置于基层群众性自治组织之上，实质上也赋予村党支部“领导”村委会的权力，这与“自我管理、自我教育、自我服务”的自治精神是相背离的。其二是在村委会与乡镇政府之间的关系上，村委会承担了部分本该由政府负责的工作，成为一个“为政府服务”的机构。其三是选举过程中的贿选和宗族势力干涉问题。此外，其他诸如候选人资格条件、委托投票、村民自治的权利救济、村委会成员任期和离任经济责任审计等制度也存在这样或那样的问题，使得村民自治难以发挥其应有的作用。

制度运行环境快速变迁所带来的挑战主要体现在城市化和社会流动对村民自治造成严重冲击。随着城市化的加速推进，农村社会也从封闭静止走向开放流动，一大批青壮年劳动力进城务工经商。谋生手段和机会的变化降低了村民参与村庄政治生活的意愿，使得民主选举质量不高，民主管理陷入困境，民主决策难以实现，民主监督流于形式。更为重要的是，城市化和社会流动加速了村庄政治精英的流失，缩短了村民之间的博弈链条，降低了村民之间对于未来长期合作可能性的预期，削弱了村庄的社会信任水平，淡化了村庄共同体意识，使得村庄共同体面临解体的风险。

如果对村民自治为核心的乡村治理机制进行归纳与分析，那么，目前治理机制上存在着四个“没有”的问题。第一，“四大民主”(民主选举、民主决策、民主管理和民主监督)单兵推进，“四条腿”不全，并没有形成一个自洽、自足的有机系统。大部分地方的民主选举制度基本走上了制度化的轨道，但是，民主决策、民主管理和民主监督还停留在形式层面，现行的运行机制难以发挥作用。第二，村民自治没有解决与党的领导有机地联结起来的问题。“两委交叉任职”和村主任、党支部书记“一肩挑”的做法，表面上解决了“两委”的矛盾，但是，这是“去自治”的举措，结果上看是消减村民自治。第三，村民自治没有与新农村建设有效地联结起来。近十年来，中国农村一种特别的变化就是，地方治理的关注点已经从村民选举和自治，转移到新的村庄建设。第四，村民自治没有与社区建设有机地结合起来。村民自治与社区建设各自为政，遵守着不同的治理逻辑与任务。

有学者已指出：“最近几年，不论是学术研究，还是工作实务，村民自治都‘碰上了天花板’。”(赵树凯：“从当前‘村民自治’看政治改革”，《人民论坛》2014年8月〈上〉)不少学者认为，我国乡村普遍存在治理危机，如利益表达渠道缺失，官民冲突严重，群体性事件愈演愈烈，基层政权为维稳而疲于奔命，治理呈现失序状态;村委会无法承担整合村民利益的重任，村民参与村庄事务的热情低，乡村公共事业建设滞后;传统文化的纽带作用日渐丧失，乡村缺乏认同感和凝聚力，重新陷入一盘散沙境地。更多的学者将农村治理的危机归结为诸多方面的“碎片化”。而村民自治尽管会继续，但是，发展已经进入瓶颈，因此，难以再继续成为一个主导话语。

这些都说明了中国乡村治理到了需要作整体、总体性思考的时候。“村庄自身的党政体制变革，无法单兵突破”。因此，中国乡村要实现良好治理，关键在于如何通过制度创新来解决治理体制自身的冲突，基层治理的制度建设、创新需要总体性的思考。而党的十八届三中全会提出了“国家治理体系现代化”的新政治话语，这个“政治治理”将成为核心性的、统摄性的政治话语范畴。“国家治理体系现代化”吻合乡村治理的整体性思考之要求。

新政治话语下中国乡村治理机制的走向

“国家治理体系现代化”的政治话语显然是对于以往发展模式的一个调整，同时具有新的时代精神，其实质就是要调整与明确国家、社会、政府、市场之间的关系。在这个政治话语下，我们以为，自治与行政合体之路是中国乡村治理机制的走向。

乡村治理是国家治理的基本内容，主要有两种力量及方式：一是依靠国家的行政力量进行治理，二是依赖于乡村社会自身的组织力量进行自主式的治理，即自治。从新中国成立以来乡村治理变迁的历程来看，出现了两个现代性的话语，一是革命，二是民主，两者都具有正当性，各自有其来源，并且相伴随着这两种力量相关的治理方式都相继选择过。从另一个角度来说，就是国家化与行政化的过程，去行政化的过程经过一个世纪的自治化—行政化—自治化回归的曲折反复，并且多半都不成功，因此，现在到了何去何从的选择时刻。这些不成功表明，在现代国家构架中，将自治与行政分开来的做法注定是不明智的选择。事实上，“地方自治政府的部门机构与上级政府各部门的下设机构并存共处，在世界范围内是个普遍性的现象”“从世界各国的普遍情况来看，不可能也不需要把所有的事权都交给基层社区，然后层层建立指导和监督机构;但是，诸如治安、教育、社会福利等项基本职能，还是以贴近选民，由社区自治机构承担为好”。(沈延生：“中国乡治的回顾与展望”，《战略与管理》2003年第1期)

中国共产党所倡导的“党的领导、政府的组织实施、社会组织的协同、公众的有序参与、法治政策的保障各方面的多元治理”的乡村治理的总体格局就是自治与行政的合一性。所以，把公共事务例如教育、公园、图书馆、老年人福利住房、残障人士教育与福利住房、道路交通建设与维护、供水排水系统建设与维护等交给政府。而自治组织有自己的角色担当，了解自己权力的性质和行使方式，在没有强制权的情况下，要学会依靠法律来行使自治权。

围绕新的政治话语，建构“自治与行政”合一性的乡村治理，需要将重点放在四个方面

基层政府治理机构的重组。一方面，乡镇国家权力尤其是政府的再定位与重构。三十多年来，就乡镇政府的去存问题从未停止过争论。今天我们讨论国家治理体系和治理能力现代化，“现代化”就是有别于传统。那么，哪些方面有别?主要是制度的正式化、理性化、法治化，当然，包括建立从中央到地方的行政权力机构。所谓基层治理现代化绝不是乡镇政府的去存问题，而是如何对乡镇政府功能(职能)错位进行纠正的问题，是加强乡镇国家政权的基础性权力的问题。基于这样的认识，我们认为，基层治理现代化首要的是制度设计，就是乡镇国家权力的再造问题。再造的方向是通过合理地安置党政关系、设置乡镇政府的职能和行政资源的配置而使基础性权力得以强化。另一方面，还要处理好中央集权与地方分权关系这个老难题。

将村民自治转变为村自治。目前村级组织多样并且机构繁多而重叠，一个小小的村庄有不少组织机构。村民自治面临诸多困境，亟须重整村级组织，将村民自治变为村自治。因为村民自治不算乡村自治，只有变为村自治才算是乡村自治。也只有这样，作为自治组织的农村社区才是共同体意义的自治单位。

财政体制的改革。在分权化的财政体制下，地方政府拥有独立的财力和财权。但是，“中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容”的难题，并没有真正从制度上得到破解，同时由此还带来国家治理的一系列混乱现象。近些年所推行的如部门预算、收支两条线、国库集中支付等预算改革实际上的效果十分有限。因此，在财政制度上，一方面要改变以往施行多年的预算制度的分散化格局，建设统一的预算制度。另一方面，通过多渠道筹措资金，建立乡村治理基金。同时厘清并由此理顺县与乡镇的财政关系。

大众参与和监督制度机制。从“管理”到“治理”的一个重要转变就是改变过去政府的单一性，实行多主体共同参与。大众参与是治理应有之义，“治理”本来就包括大众在内的多元与平等的治理。而大众参与的一个重要功能就是要监督在多元主体中依然强势的政府这个主体。