美国国会监督国企的启示

田纳西河流域管理局建立于1933年，是根据富兰克林·罗斯福总统的倡议和国会制定的《田纳西河流域管理局法》而创设的国有全资企业。它位于美国南部田纳西河流域，公司总部位于田纳西州的诺克斯维尔。其任务是建设、管理、经营田纳西河上的水库、大坝、发电站，以及其他属于联邦政府的财产，发展电力、化工生产，“以利于国家安全和工、农业的发展，改善田纳西河的通航条件和防止田纳西河流域和密西西比河流域发生破坏性洪水”。

在迄今80多年的历史中，国会对该局进行了严密而有效的监督，不仅相当成功地杜绝了其内部的贪污舞弊行为，而且也没有抑制企业生产的积极性与创造力，使之最终成长为在美国首屈一指、在世界享有盛誉的成功企业。

总的来讲，美国国会对田纳西河流域管理局的监督反映了美国政治最迷人的一面，既鼓励竞争、对立，又讲究规则与制衡，尽可能地为每一位参与者提供充分展现自己能力、达成自己目的的机会，并在这个过程中为美国人民争取最不坏的结果。

国会监督的优势

与传统的国企监管部门相比，国会在监督国企时有着显著的制度优势。传统的国企监管部门，例如苏联的各个工业部、英国的国有股东管理事务局，是金字塔式的机构。权力、责任和压力高度集中于位于金字塔尖的少数主管领导身上。风险在于，一旦这些领导不称职，整个部门便难以履行职责，甚至出现“上梁不正下梁歪”、“塌方式腐败”的现象。

国会则是扁平化的机构，由435名众议员和100名参议员组成。每位议员有着大致平等的权力和责任。参众两院议长、议员领袖、专门委员会主席等干部虽有特殊的权力和影响力，但无法凌驾于普通议员之上。国会的决策、立法亦均需经过复杂的议事、协调程序，按照少数服从多数原则，由议员一人一票表决产生，代表全体议员的共同意志。因此，每一位议员的意见和表决权都非常重要，但每个人承担的压力和责任却很有限。议员接受贿赂的可能性也被压缩到了最低点，因为收买少数议员虽有价值，但并没有决定性的意义，而买通半数以上议员的花费则是天文数字，走漏消息的风险也高得惊人。

美国宪法、法律和政治传统则保障了国会监督国有企业的权力。其一，议员自由调查、发言、投票的权利受到了宪法和法律的充分保护。美国的政体尤其重视保护少数派权益。议员在对国企进行监督时不必担忧因言获罪和因人废言的问题。其二，国会拥有必要的监督工具与政治资源，例如，国会下属的美国审计总署有权“自由、公开地接触田纳西河流域管理局所属、控制、使用的全部文件、名册、记录、档案、账目，并且进入工厂、仓库、办公室和其他场所”，并为国会提供有关该局经营状况、财务状况的报告。国会还拥有制定“日落法”(Sunset Law，国会在法律中对某个项目设置截止日期，由国会审议决定是否同意更新)、传唤国企职员、举行听证会、减少对国企的拨款、立法将之解散等特权。因为这些特权的存在，任何藐视国会监督的行为都将遭到极为严厉的惩罚。此外，国会每年向每位议员提供了数十万美元的经费，所以在必要的情况下，个别议员也可以拉起工作班子，自行对国企展开调查。

国会在创设田纳西河流域管理局时就已经考虑到了日后的监管问题。举例而言，该局只能从事电力、化肥等社会上存在“刚需”的经济活动，因此收支稳定、经营活动相对简单，便于量化审查。该局的融资能力也受到了严格的限制，只能通过国会拨款或在严格限制下发行企业债券获得资金，无权发行股票，因此它的账目清晰，不易作假。企业内部以一个由3名成员组成的董事会为最高权力机构。董事有任职年限，董事间相互制衡，谁都无法“一手遮天”，所以他们很难欺上瞒下、与国会对抗。董事会下设职业经理人，管理公司的日常事务。其业绩有明确的评估标准，管理工作不受上层政治斗争的影响。

议员们的监督热情哪里来?

上述制度、法律、机构仅仅是国会监督的工具和条件，除非监督者有意愿加以利用，否则它们并不能自动发挥对国企监督作用。举例而言，审计总署出具的审计报告通常可以展现国企运营中的问题弊病，但报告繁琐冗长，有的甚至长达数百页，其中充斥着乏味的数字与难解的专有名词。如果相关的官员不愿加以阅读、揣摩和分析，报告只能被束之高阁。在很多国家，即便审计人员发现并指出了问题，有实权的官员也未必会加以重视。

在监督田纳西河流域管理局时，美国的国会议员们却表现出了极大的热情。从1933年到1940年，仅在众议院全体大会上，议员们就曾数百次讨论有关该局的问题，内容涉及财务、采购、种族歧视、库区移民、拆迁赔偿、产品种类、生产方式、与民企的关系等诸多方面。管理局董事会成员们的言行，例如外出参加学术会议，也时常会被拿出来批判一番。在审议管理局工作报告、决定拨款额度、修改相关法律时，议员们有时甚至会唇枪舌剑地争执一整天。在这一过程中，任何有关田纳西河流域管理局的信息都得到了充分的利用，管理局的经营、管理活动也因此被暴露在阳光之下。

国会议员们之所以如此热心，归根结底，是因为监督田纳西河流域管理局的活动有利可图。议员由公众选举产生，而非上级任命，为了能够在竞选中获胜，他们必须紧紧抓住一切能够吸引公众眼球的议题，展现自己的能力和“为民请命”的强烈意愿，而田纳西河流域管理局恰恰是美国的一个“明星企业”。它涉及数亿美元的政府投资、影响数百万人的生活、深受富兰克林·罗斯福总统的青睐，也是媒体的宠儿。因此，对该局的监督，哪怕仅仅是“作秀”，也能吸引公众的关注，从而提高自己的声望、增加连任的可能性。

另一方面，议员们来自不同的地区，代表了不同的利益群体。在美国西部的一些地区，人们饱受东部私人垄断企业的剥削，对垄断深恶痛绝。他们觉得：至少在公共事业领域，国有企业会比私人垄断企业更有利于民生。内布拉斯加州的参议员乔治·诺里斯、科罗拉多州的参议员爱德华·科斯汀安等议员便顺应当地的民意，主张以田纳西河流域管理局为试点，发展国有经济，而代表东部垄断资本利益的议员们则从自身利益出发“敌视政府从事商业经营的原则”，“完全反对田纳西河流域管理局背后的思想体系”。当管理局建立后，后者便想尽办法去证明：“这种机构将比苏联的实验更低效”，国会应当尽快将之解散。田纳西河流域管理局因此成为了两方对抗与辩论的焦点。

监督不会动辄上纲上线

在国会监督田纳西河流域管理局的过程中，议员之间的对抗与辩论行为产生了积极的影响。争强好胜是人的天性。为了在国会辩论中取得上风，两方的议员们密切地监察管理局的一举一动，以便为自己的观点寻找证据。国会的监督机制因此高速运转了起来。真理愈辩愈明。在国会中，对田纳西河流域管理局的污蔑、造谣与过度美化会在第一时间遭到驳斥，所以国会的监督活动可以尽可能地接近事实真相。国会议员间的对抗行为也有很高的新闻价值，能够吸引媒体前来采访。相关议员也乐于向媒体发表观点，以便为自己造势。由此，国会监督的透明性得到了有效的保证。

美国的法治传统则限制了议员间对抗与辩论行为的负面影响。尽管反对田纳西河流域管理局的议员以摧毁该局为己任，但他们仍严格地遵从了法治的精神，即，任何法律只要被国会制定出来，就有资格得到充分的尊重，除非有足够的事实证明它不适当，正如一位议员所言，“有些人当然有充分的权力去反对《田纳西河流域管理局法》，但即便是敌视田纳西河流域管理局的人也应当公正地承认这项法案、并承认：负责执行它的人们应当被给予一个公正、诚实和不受偏见的机会去完成法案交付的任务。”因此，无论相关争议多么激烈，国会的监督始终着眼于管理局的具体经营、管理情况，并不会动辄上纲上线，干扰其合法的活动。

议员间的对抗与辩论也成为促进田纳西河流域管理局发展的“苦口良药”。由于国会的监督密集而严苛，该局高度重视自己在国会中的盟友，期待他们能够驳斥关于自己的负面言论、宣扬其成绩、阻止不利于该局的立法与决策。

为此，管理局曾试图直接拉拢议员。在20世纪30年代，董事会成员戴维德·利连撒尔曾下令，在建设水库时，以略高于市场价的价格收买田纳西州的参议员梅捷·贝利名下的一处矿场。然而，为了打击政敌，另一位董事阿瑟·摩根将这笔买卖曝光给了媒体。反对该局的议员们迅速跟进，就此事进行了严厉的问责。尽管利连撒尔的行为侥幸并未构成违法，但他和贝利都狼狈不堪。

得此教训，管理局调整了对国会的政策。该局一方面与诺里斯、克斯蒂安等议员建立联系，征询他们对管理局的期望与要求，主动改正自身的缺点;另一方面又将“贿赂”的对象转向能够决定议员仕途的民众。在当时，私人电力垄断企业为获取巨额利润，一直保持高昂的电价，令民众不堪重负。管理局便反其道而行之，大力引进新方法、新技术，深度挖掘自身的潜力，尽可能地减少发电成本、降低电价。在30年代，管理局的电力零售价仅为私人企业的30%。至今，该局的电价也一直为全美最低。同时，私人企业并不重视利润有限的农村市场，而管理局则拨出巨资建设农村电网，向农民普及实用的电力设备，帮助他们改进生产技术。于是，该局赢得了田纳西河流域内居民的热烈拥护。当地选出的国会议员为了争取选票，也就只能为管理局说好话了。

必须指出的是，美国国会对田纳西河流域管理局的监督有很强的特殊性。在资本主义经济高度发达的美国，国有企业寥寥无几，资本家更不允许国有企业取代自己。1947年以后，美苏之间又爆发了冷战，田纳西河流域管理局因其国有属性而被保守势力视作“和平演变”美国政治、经济制度的“潜伏式社会主义”。因此，即便该局在经济上取得了很大的成果，美国也再未建立类似的国有企业。我们便难以推测，如果美国有较多的国有企业，例如169家，议员们是否还能对其中的任何一家都保持旺盛的监督热情。此外，在议员们不重视或不熟悉的领域，例如环保和核能，国会监督的效能也是有限的。

尽管如此，美国国会对该局的监督仍向我们展示了其调动政府部门积极监督国企的一种方法，对探索符合中国国情的国企监督、管理制度有一定的启示意义。